В современном конкурентном мире, перенасыщенном идеями, Московский Центр Карнеги проводит уникальные независимые исследования, способствующие укреплению международного мира.
© Все права защищены.
Вы покидаете сайт Центра мировой политики Карнеги-Цинхуа и переходите на сайт Московского Центра Карнеги.
你将离开清华—卡内基中心网站,进入卡内基其他全球中心的网站。
Вирусный федерализм. Как эпидемия обнажила устройство региональной власти в России
Перцев
После того как Владимир Путин предоставил губернаторам самим решать, как бороться с коронавирусом, в России заговорили о новой федерализации и самостоятельности регионов. Хотя главы субъектов не получили никаких новых возможностей – ни финансовых, ни политических. Закон и так позволял им устанавливать ограничительные режимы.
Скорее президент спустил своим наместникам дополнительную ответственность: в случае негативного сценария (хоть с эпидемией, хоть с экономикой) виноват будет губернатор, который не справился. А назначать виноватого будет Кремль – не зря коронавирус стал дополнительным KPI для глав регионов. Губернаторы в ответ стали без оглядки устанавливать жесткие ограничения, чтобы центр не осудил за мягкость. Конечной инстанцией для всех губернаторских действий по-прежнему остается президент, и новых элементов федерализма в этой схеме не просматривается.
Из возможности в обязанность
В указе от 2 апреля президент обязал губернаторов «обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий» по борьбе с эпидемией коронавируса. Именно это было истолковано как новая федерализация и предоставление территориям долгожданной свободы: забирайте ее столько, сколько сможете проглотить.
Россия к 2020 году превратилась, по сути, в унитарное государство – центр постепенно забирал у субъектов налоговые доходы, возможность распоряжаться недрами. Главы регионов хоть и проходят через формальную процедуру выборов, но фактически назначаются президентом. Как правило, ими становятся варяги, ориентированные на Кремль. Даже условные оппозиционеры, которые изредка прорываются на высшие посты в регионах, тоже вынуждены встраиваться в наместническую логику – иначе территории могут недополучить бюджетных денег. А тут президент вдруг дарует субъектам новые вольности.
Однако по апрельскому указу регионы не получили ни новых финансовых, ни политических возможностей. Получили ли некую свободу действий сами губернаторы? Тоже нет – вводить ограничительные мероприятия во время эпидемий они и так могли на основании закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Многие главы регионов (прежде всего мэр Москвы, хотя он в своем указе ссылался на другой закон – ФЗ-68) ввели ограничения разной степени тяжести еще до президентского обращения и указа.
Что тогда сделал Путин 2 апреля? Фактически президент перевел губернаторскую опцию в обязанность, напомнил своим наместникам, что в первую очередь ответственность за происходящее несут именно они. Превращение возможности в обязанность плюс напоминание об ответственности – это скорее новая степень несвободы. Показательно и то, что разговоры о новой федеральной вольнице идут вокруг ограничений – центр обязует губернаторов как-то ограничить свободы граждан.
Праздник послушания
Федеральная власть и сам президент неохотно подступаются к теме коронавируса и ограничений для граждан из-за проблем с рейтингом. Европейские лидеры вводят карантин, обеспечивая и бизнес, и население выплатами. Российское руководство вводит карантин за счет бизнеса и самих граждан, и это может ударить по популярности. Уже не первый раз руководство страны в кризис бережет бюджетную кубышку, призывая общество потерпеть. Поэтому сейчас Путин дарует гражданам «нерабочие дни», а непопулярные меры остаются за губернаторами. Это их ответственность и повинность, а не свобода: стал наместником, неси потери.
Когда в Кремле решают, что госбюджет может позволить какие-то меры социальной поддержки (например, как с материнским капиталом), президент всегда выглядит решительным и ответственным за позитив руководителем. Как только на горизонте возникает непопулярная мера, решительность с президента спадает, он старается максимально самоустраниться от проблемы.
Так было с пенсионной реформой – объявлять ее пришлось премьеру Дмитрию Медведеву, а глава государства пару месяцев никак не высказывался по этому вопросу. В единственном обращении по теме Путин хоть и высказался в поддержку правительства, но заговорил о смягчающих пунктах. Президент всегда готов ответить за позитив, в негативе виноваты другие.
С коронавирусом руководство страны оказалось перед непростой дилеммой: либо жесткий карантин и экономические потери, а значит, финансовый ущерб для граждан, либо отсутствие ограничений, но высокая заболеваемость и смертность от вируса. Чисто выигрышных путей тут не видно, поэтому выбор лучше переложить на губернаторов, а Кремль станет главным по поиску виноватых.
Неслучайно в конце прошлой недели под предлогом плохой борьбы с вирусом были уволены главы регионов, чьи отставки были давно запланированы. Видимый прокол в этой области был только у уже бывшего главы Коми Сергея Гапликова – в больнице Эжвы (пригород Сыктывкара) коронавирусом заразились 50 человек. У остальных руководителей видимых ошибок не наблюдалось.
Когда борьбу с эпидемией включили в губернаторский KPI (в него же входит и рейтинг президента в регионе), большинство глав предсказуемо начали действовать в максимально запретительной логике. Чем больше ограничений, тем меньше заражений, тем меньше смертей, тем лучше KPI. Парад гипотетических федеральных свобод обернулся парадом контроля и запретов. На дорогах Краснодарского края и Крыма появились блокпосты, в Забайкальском крае попытались запретить продажу спиртного, в Новосибирске жителей каждый час о режиме ограничений оповещает сирена, во многих регионах ввели пропуска или QR-коды для передвижения по населенным пунктам.
Дальше с ограничениями стали возникать проблемы – за пропусками выстраиваются очереди, в Краснодаре из-за этого под угрозу попали перевозки продуктов. Но президентский суд и KPI для среднего руководителя региона важнее недовольства граждан, глава субъекта был и остается наместником центра.
В некоторые перегибы на местах пришлось вмешиваться федеральному правительству. Премьер Михаил Мишустин раскритиковал региональные власти за перекрытие административных границ. Минпромторг настоятельно посоветовал не ограничивать продажу спиртного, а Минтранс – ввести единые пропуска для грузового транспорта из-за угрозы срыва поставок продовольствия.
Отстранение центра от принятия решений привело к тому, что стремящиеся отличиться губернаторы соревнуются друг с другом в жесткости мер. Региональные чиновники ловят федеральный тренд: если центр мало заботится об экономике, то почему они должны это делать? Вместо нового расцвета федерализма мы видим скорее антифедерализм: главе проще не думать над балансом мер (а значит, интересами территории), а закрыть все и сразу, чтобы потом эффектно отчитаться перед главой государства.
Самые мягкие меры можно увидеть в тех регионах, где губернаторы имеют прямые контакты с президентом – например, в Ярославской и Тульской областях, которые возглавляют бывшие охранники Путина Дмитрий Миронов и Алексей Дюмин. Там режим обязательной самоизоляции не ввели. Не стал этого делать и старожил губернаторского корпуса, глава Белгородской области Евгений Савченко. Пропусков и QR-кодов пока нет в Москве, Санкт-Петербурге и Московской области. Это исключение в виде особого контакта наместника с центром как раз подтверждает правило – о федерализме сейчас речи не идет.
Свобода в несвободе
Назначение трех новых врио губернаторов тоже подтверждает тезис, что никакого возрождения федерализма сейчас не происходит. Все три новых президентских наместника – варяги, не имевшие отношения к субъектам, которым им предстоит руководить.
Камчатским краем и Архангельской областью до отставок руководили люди, которые проработали там большую часть карьеры, – Владимир Илюхин и Игорь Орлов. Прошлые примеры недовольства жителей назначением чужаков не остановили центр – важнее, что варяг будет ориентироваться прежде всего на Москву.
Однако отставки дали Кремлю не самый желательный эффект. Обычно увольнение надоевших губернаторов встречают с облегчением, что добавляет центру популярности. Но сейчас многие сочли, что главы регионов просто бежали от ответственности.
Президентский указ об ограничениях по коронавирсу и действия губернаторов по борьбе с эпидемией уточнили картину российского регионального управления. Это совсем не жесткая вертикаль, передающая волю и решения из центра на места. Центр по отлаженной схеме забирает наверх ресурсы и политические возможности, но, сторонясь вины, не спускает порядок вниз. Вниз направляются только наместники, часто действующие хаотично. Это вертикаль без обязательств, которая работает в основном в одну сторону – много забирает, но мало что дает взамен.
Фонд Карнеги за Международный Мир и Московский Центр Карнеги как организация не выступают с общей позицией по общественно-политическим вопросам. В публикации отражены личные взгляды авторов, которые не должны рассматриваться как точка зрения Фонда Карнеги за Международный Мир или Московского Центра Карнеги.
Другие материалы
Карнеги
Плоды деполитизации. Почему российская власть самоизолируется от общества
Путинская нестабильность. Как президент стал источником рисков для системы
Странно и не вовремя. В чем риски новых налоговых инициатив властей